1.1 연구의 배경 및 필요성

전 세계적인 도시집중 현상이 가속화됨에 따라 도시 자원 및 인프라 부족, 교통 혼잡, 에너지 문제 등 다양한 도시문제가 증가하고 있다. 이러한 도시집중 문제를 해결하기 위한 방안으로 토지이용의 효율성을 높이기 위한 공간의 입체적 이용·개발에 관심이 증가하고 있다.

우리나라의 경우 국토가 협소하고 산지와 임야의 비율이 70 % 이상 차지하고 있다는 공간적 한계와 특히 부산시는 지상철도로 인해 도시 공간이 단절되어 있고 타 지역에 비해 가용 토지가 부족하기에 입체개발 도입 및 방법, 활용법 등에 대한 논의가 필요한 시점이다. 입체적 도시계획에 대한 연구들이 진행되고 있지만, 도시 철도와 도심지 내 교통시설에 대한 입체적 개발 및 활용에 대한 연구들은 부족한 실정이다. 현재의 도시계획 관련 법령은 지상부를 대상으로 하고 있으며, 지하공간에 대한 규정은 시설물 중심의 기술적 기준만을 제시하고 있어 지하공간을 포함한 입체개발 및 활성화를 적극적으로 추진하기에는 법적 근거가 다소 부족하다^{(Han and Lee, 2015)}. 또한 입체 개발 관련 현행 법제에서는 ｢도로법｣과 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 등의 법령에서 입체도로와 입체도시 개념은 명시되어 있으나, 입체개발을 위한 법령이 명확하게 마련되어 있지 않아 제도적 정비가 필요한 시점이다. 입체개발의 실효성을 높이기 위해서는 산재되어 있는 도시공간 및 도시기반시설에 대한 입체 개발 및 사업에 대한 총괄적 규정이 반영된 제도 및 지원에 관한 정비가 필요하고 재정적·행정적 지원의 근거가 마련되어야 한다.

1.2 연구의 목표 및 방법

본 연구는 추후 부산시 경부선 철도 지하화 사업이 추진될 때, 도시입체개발 활성화 및 지원을 위한 근거 자료로 활용될 수 있다. 기존 도심 내 토지이용의 효율화를 위한 입체화 사업으로 부산의 도시공간 단절 문제를 해결하고, 새로운 공간을 창출함과 동시에 효율적 활용이 가능하도록 촉진제 역할을 할 것으로 사료된다.

본 연구의 범위는 도로, 철도 등 다양한 입체개발 대상지 중에 철도의 입체개발을 연구 대상지로 설정하고 있고, 입체개발기법보다는 입체개발로 인해 생기는 지상부의 가용토지의 활용을 연구 범위로 한정하고자 한다. 이에 철도 시설 입체개발에 관한 이론적 고찰 및 선행연구 분석, 해외 선진사례를 검토하고, 부산시 경부선 철도 입체개발에 대한 사업 분석과 각 권역별 특성조사를 실시하였다. 그리고 각 권역별 인근 주민 대상으로 가용토지 활용법에 대한 선호도 조사를 실시하여, 이를 실현시킬 수 있도록 입체적 도시 활용 제고를 위한 법·제도 분석 및 정비에 대한 제언을 하고자 한다(Fig. 1 참고).

Fig. 1. Flowchart of Study Stages

2.1 이론적 고찰: 입체도시, 입체개발

2.2 선행 연구

2.3 입체개발에 관한 해외선진사례

2.3.1 일본 시나가와역 동구

일본 시나가와역 동구(品川東口)는 민간개발사업자에 의해 재개발사업이 시작, 1992년 6월 “시나가와역 동쪽 출입구지구 재개발지구계획제도”에 따라 재개발이 실시되면서 지구의 입체적인 개발 및 지구계획의 실행을 위해 지구계획협의회가 발족하였다. 하수도시설의 노후화로 인해 단계적 재정비와 함께, 그 위 상부공간을 활용하여 시대적 정황에 맞춘 대규모 개발을 위한 재생사업이다. 시나가와 역내 및 주변지역과의 접근성이 개선되었으며, 보행자 데크를 만들어 보행자의 안전 및 편리성을 높이고 있다(Table 1).

Table 1. Prominent International Examples of Multi-dimensional Development

	East Ward of Shinagawa Station, Japan	Namba Park, Osaka, Japan	Kowloon Bay, Hong Kong	Montparnasse, Paris, France	Union Station, Washington, D.C., USA
Area	162,000 ㎡	1,000,000 ㎡	100,000 ㎡	55,000 ㎡	1,000,000 ㎡
Purpose	Integral and comprehensive maintenance of surrounding area	Revitalization of downtown business district	Revitalization of surrounding commercial area and promotion of diversity	Revitalization of community, local regeneration	Reorganization project around the railway station
Characteristics	Improved accessibility to Shinagawa Station and surrounding area Expansion of the station square Maintenance of underground lanes for automobiles in the district	A transportation hub where trains, subway lines, etc., intersect Green spaces and rest spaces added by introducing rooftop greening	Station’s 1st and 2nd floors: commercial facilities; 3rd floor and above: residential facilities Connected to the station ticket gate and residential/commercial complex	Train, metro, bus, taxi large-scale transfer system Existing station expansion and full-scale redevelopment	Expansion of transportation and commercial facilities Revitalize the city as well as the surrounding by strengthening the residential function

3.1 경부선 철도 관련 사업개요

정부는 “부산을 수도권에 상응하는 경제 발전 핵심 거점으로 발전시키겠다”는 정책구상을 밝히며 12가지 공약을 발표했고 그 중 교통 부문에서 가장 눈에 띄는 공약은 경부선 철도 지하화이다. 국정과제인 ‘국토공간의 효율적 성장전략 지원’ 아래에 ‘기업이 스스로 투자하고, 개발하여 일자리를 창출하고, 지역 혁신을 견인할 수 있는 환경 조성’이라는 실천과제가 포함됐다. 이는 부산을 비롯, 서울, 인천, 대전, 대구 등지에 있는 경부선, 경인선, 호남선의 도심구간 철도를 지하화하고 상부는 주거·상업·문화·녹지 등으로 복합개발한다는 구상이다. 부산의 경우 방식에 따라 예측비용이 9318억 원에서 3조 7883억 원에 불과하지만, 다른 지역의 경우 인천이 약 4조 원으로 가장 적었으며 대전은 10조 원가량으로 막대한 국비 투입이 필요한 상황이다. 비용적인 측면과 균형발전 차원에서 이점을 갖고 있어 부산이 가장 먼저 철도 지하화 사업 대상이 되기 위한 선제적이고 적극적인 역할이 중요한 시점이다.

경부선 철도 지하화는 부산시 숙원사업이다. 경부선 구포 ~ 사상 ~ 부산진역(16.5 km) 선로를 지하화하는 이 사업은 과거부터 부산 정치인들이 역점 공약으로 언급해왔지만(Fig. 2), 경제성 문제로 이뤄지지 못했다. 민간자본을 유치하거나 상부 부지를 매각하고 추가 개발하는 방식으로도 ‘비용 대비 편익(B/C)’은 0.51 ~ 0.58에 그쳐 사업성이 없다는 결과가 나왔다. B/C가 1을 넘어야 경제성이 있다고 본다. 경부선 철도 지하화 사업비는 약 1조 5501억 원으로 추산됐다. 경부선 철도를 지하화하면 100년간 동서로 끊어진 부산을 하나로 이을 수 있게 되면서 지역간 접근성이 개선됨은 물론 지상철도시설 지하화 등을 통해 구도심을 미래형 도시공간으로 재구조화하는 것이다.

Fig. 2. Gyeongbu Line Underground Section

3.2 권역별 대상지(구포역, 사상역, 부산진역, 부산역) 사업 내용 및 분석

물리적, 사회적, 지역적 특성 등을 고려하였을 때, 경부선 철도 4개 권역별 입체개발 유형이 다르게 나타날 것이라 판단된다. 또한 입체개발 구역 및 주변지역과 연계한 개발유형을 도출하기 위해 조사의 범위를 간접역세권으로 설정하고 기초조사를 실시하였다. 물리적 특성으로 토지이용·용도지역·용도지구·녹지율, 인문사회적 특성으로 고령인구비율·유동인구, 산업경제적 특성으로 사업체수, 종사자수 등을 조사하였으며, 결과는 Table 2와 같다.

구포권역 북부산의 관문으로 오래된 자연 발생 도시이며 인구의 변화가 낮은 구조로 형성되어 있다. 철도역의 배후지역에는 노후된 주거지역이 분포되어 있으며 최근 구포 이음, 감동진 문화포구 조성사업, 구포시장 정비 등 재생사업이 진행중에 있고, 주변에는 낙동강, 화명생태공원 등의 수변환경자원이 있다.

사상권은 제조업 중심의 노후산업지역이 분포하고 있으며 서부산의 중심 역할을 하고 있다. 철도역 주변으로 부산서부버스터미널이 있어 여전히 부산의 중심 관문으로 주변 지역으로 연결하는 요충지 역할을 하고 있으며, 사상공업지역의 사업구조 첨단화사업인 스마트시티가 계획이 진행 중이다. 그러나 많은 사업체수에 비해 인구감소율이 높아 산업단지와 상업·주거지역을 연계하는 개발, 버스터미널과 철도역을 통합한 광역환승센터 구축 등이 필요할 것으로 예상된다.

서면·가야권역은 부산의 제1도심으로 중추적 기능을 담당하고 있다. 인구·산업·경제적 특성이 양호하며 주변에 금융센터, 부산시민공원, 젊음의 거리 등 다양한 도시자원을 보유하고 있다. 그러나 배후에 여전히 노후된 주거지역 등 쇠퇴지가 공존하고 있어 역세권 개발지역과 비개발지역이 융합할 수 있는 방안 마련이 필요하다.

부산진·부산역 주변은 부산의 원도심으로 과거에 비해 도시의 많은 기능이 서면, 해운대 등으로 빠져나가 고령인구비율, 인구감소율, 쇠퇴도 등이 높은 편이다. 그러나 많은 역사문화자원을 가지고 있으며 철도이용객들이 가장 많고, 최근 북항 재개발사업 및 원도심 재생사업이 진행 중에 있으므로 향후 원도심과 혁신도심이 함께 성장하는 곳이 될 가능성이 있다.

Table 2. Investigation of the Current Status of the Busan Sites

		Gupo	Sasang	Gaya	Busanjin
Status
land use	residential area	967,840	809,185	2,501,292	79,205
	commercial area	617,078	337,117	350,625	1,337,505
	industrial area	–	94,601	–	1,119,469
	green area	1,933,653	384,191	164,087	187,651
population decline		8	4	10	2
aged population ratio		17.4	18.3	24.9	26.3
number of businesses rank		13	1	2	9
number of employees rank		16	4	5	2

3.3 권역별 대상지(구포역, 사상역, 부산진역, 부산역) 개발방향 주민 인식조사

3.2에서 도출된 현황을 바탕으로 각 권역별로 인근 주민들에게 철도 및 역사의 입체개발로 유발될 지상 가용토지의 활용방안에 대해서 선호 인식조사를 실시하였다. 설문의 내용은 현재 거주하고 있는 지역 및 대상지에서 가장 부족한 부분, 가장 만족하는 부분, 철도 및 역사의 지하화에 따른 활용방안 등에 대하여 질문하였다. 설문조사 결과, 구포역은 문화복지시설과 주거공간이 부족하다고 나타났으며 공원에 대한 만족도가 가장 높게 나타났다. 공원의 만족도가 높게 나타났지만 활용방안 또한 공원화로 나타난 것으로 보아 기존의 수변생태공원과 연계할 수 있는 시설의 필요성을 반영한 것으로 판단된다. 가야역의 경우 도로가 가장 부족한 점으로 나타났고 공원 및 지가가 만족도가 높은 것으로 나타났다. 활용방안은 공원화, 아파트 및 주택이 높게 나타났다. 이는 주변에 있는 부산시민공원과 연계할 수 있는 공원의 필요성과 대상지 주변의 열악한 단독주택 지역 재개발의 필요성이 반영된 결과라 판단된다. 사상역의 결과 가장 부족한 것은 기타로 나타났으며 응답자들 대부분이 전체적으로 시설들이 부족하다고 대답했다. 다음으로 가장 만족하는 것은 도로라고 응답했지만 이외의 주차장, 문화복지시설, 지가, 도로 등과 크게 차이가 두드러지지 않았다. 마지막으로 활용방안 또한 주차장 확보를 가장 필요한 활용방안이라고 응답하였다. 부산진역의 부족한 것은 공원, 주차장, 문화복지시설, 주거공간 등 모든 응답에서 비슷한 수치로 나타났다. 만족에 대한 부분은 도로가 가장 많은 것으로 나타났으며, 활용방안은 공원화가 가장 높게 나타났다. 위 결과에 대한 자세한 수치는 Table 3과 같다.

Table 3. Survey Results of the Current Status of the Busan Sites