1. 서 론

우리나라 헌법 제32조는 모든 국민의 근로의 권리와 의무를 규정하고 있으며, 국가가 고용 증진, 적정 임금 보장, 최저임금제 시행, 인간의 존엄성을 보장하는 근로조건 등을 지키도록 규정하고 있어 노동기본권 조항이라고 할 수 있다. 특히 헌법 제32조 제3항은 인간의 존엄성을 보장하기 위해 임금·근로시간 등 근로시간의 최소 기준을 법률로서 정하도록 한 원칙으로 ‘근로조건 법정주의’라 부르고 있다. 그런데 헌법재판소의 판례에 따르면 대한민국 헌법 제32조 제1항이 보장하는 ‘근로의 권리’를 단순히 일자리를 요구할 수 있는 권리에만 국한하지 않고, ‘일할 환경에 관한 권리’까지 포함하는 포괄적인 개념으로 해석하고 있다^{(Constitutional Court, 2007)}. 이 해석에 따라서 헌법이 보장하는 근로의 권리는 「근로기준법」에서 상세하게 규정하고 있으며, 일할 환경에 관한 권리는 「산업안전보건법」에서 상세하게 규정하고 있다. 「근로기준법」(법률 제20520호)은 헌법에 따라 근로조건의 기준을 정함으로써 근로자의 기본적 생활을 보장·향상시키며 균형 있는 국민경제의 발전을 꾀하는 것을 목적으로 하고 있으며^{(MOEL, 2025)}, 「산업안전보건법」(법률 제21374호)은 산업 안전 및 보건에 관한 기준을 확립하고 그 책임의 소재를 명확하게 하여 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 노무를 제공하는 사람의 안전 및 보건을 유지ㆍ증진함을 목적으로 하고 있다^{(MOEL, 2026)}. 현 정부에서는 ‘일하는 모든 사람이 건강하고 안전한 나라를 구현한다’는 국정과제^{(Republic of Korea Government, 2025)} 실현을 위해 「산업안전보건법」과 「중대재해처벌법」적용을 강화하고 있다.

공간정보 업무 중 측량은 주로 현장에서 이루어지는 업무로서 많은 위험을 내포하고 있다. 특히 지하시설물측량은 맨홀 등 지하에서 이루어지는 작업들이 많아 지상에서 이루어지는 측량에 비하여 훨씬 많은 위험성을 내포하고 있다. 그러나 현재 지하시설물측량의 대부분은 지방자치단체와 공공기관에 의하여 발주되고 있으며 발주과정 자체에서 안전관리에 대한 제도적 절차들이 마련되어 있지 않은 경우가 대부분이다. 또한, 발주금액에 안전관리비가 포함되지 않은 경우가 대부분이어서 지하시설물측량의 안전관리는 측량 수행업체의 노력과 선의에 기대어 이루어지고 있는 실정이다. 따라서 지하시설물측량 수행업체의 경험과 역량에 따라 안전관리가 이루어지고 있으며 사고로 이어지는 경우도 발생하고 있어 근본적인 안전관리의 제도화가 필요한 실정이다.

이에 국토교통부에서는 ‘공간정보분야 안전관련 제도개선 검토회의(2024.1.19.)’를 통하여 중대재해처벌법의 확대 적용으로 공간정보산업 특성에 맞는 안전 관련 비용의 필요성에 공감하고 이에 대한 노력을 기울이고 있는 실정이다. 국토지리정보원에서는 공간정보품질관리원을 통하여 2024년 「측량산업 안전비용 적용 체계 구축을 위한 제도 및 방안 연구」사업과 2025년 「측량산업 안전관리 체계 정립을 통한 안전관리 지침 및 비용 계상 방안 연구」사업을 발주하여 측량산업의 안전관리를 제도화하기 위한 기틀을 마련하였다. 또 공간정보품질관리원에서는 두 연구사업을 통하여 산학연관에 대한 설문조사와 공청회를 여러 차례 실시하였고, 안전관리비와 안전요율 범위를 논의하기 위한 설명회를 국토지리정보원에서 개최하여 측량산업에서의 안전관리 필요성과 공감대를 형성하였다.

측량 안전과 관련하여 영국에서 시작한 왕립 공인 측량사협회(Royal Institution of Chartered Surveyors; RICS)는 ‘Surveying safely’라는 일종의 안전관리 매뉴얼인 RICS Professional Standard를 RICS회원들에게 제공하여 스스로 안전을 확보할 수 있도록 유도하고 있다^{(RICS, 2019)}. 또 미국 오레곤주의 경우 Survey Safety Manual을 제정하여 준수토록 하고 있으며^{(ODOT, 2013)}, 일본의 경우 일본측량협회에서 측량안전 매뉴얼을 발간하여 측량기술자들의 안전관리 지침서로 활용토록 하고 있다^{(JSA, 2023)}. 또 측량산업 분야의 안전과 관련한 연구로는 ^{Lee et al. (2025a)}은 측량산업에 있어서 안전비용모델을 제시하여 그 모델에 따른 안전비용을 확보해 주어야 한다고 주장하였고, ^{Lee et al. (2025b)}은 측량산업 안전관리 적용체계 구축을 위한 제도 및 방안을 발표한 바 있다. ^{Kim et al.(2025)}은 측량 안전관리비를 구조적으로 계산될 수 있도록 산출모델 정립하여야 한다고 주장한 바 있다. 또 ^{Lee et al.(2025c)}은 지하시설물 조사·탐사측량의 위험도 평가와 안전관리 대책을 학술대회에서 발표함으로써 지하시설물 측량에 대한 안전관리의 필요성을 제기한 바 있다. 한편 지하안전에 관한 규정으로는 「지하안전관리에 관한 특별법」 및 동법 시행령과 시행규칙이 있고^{(MOLIT, 2025a)}, 이에 따라 운영되는 「지하안전관리 업무지침」이 있다^{(MOLIT, 2025b)}. 그러나 이 지침은 주로 지하안전점검 및 지하안전평가에 관한 사항을 다루고 있어 지하시설물측량 자체의 안전관리 규정으로 보기는 어렵다.

이러한 배경하에서 본 연구는 지하시설물측량 현장에서 측량기술자의 안전을 담보할 수 있도록 측량 안전을 제도화하기 위한 실증 연구이다. 연구를 위하여 두 개의 지하시설물측량 현장에서 측량과정의 위험요소를 도출하고 위험성 평가를 실시하였으며, 안전관리를 수행하기 위해 필요한 안전장구 구입비와 신호수 비용 등 현장에서 안전관리를 수행하기 위하여 필요한 안전관리비를 직접 검증하였다.

따라서 본 연구에서 수행된 지하시설물측량의 위험요소 파악을 통한 안전관리 계획 수립과 점검이 제도화되고, 적절한 측량 안전관리비가 「측량대가의 기준」개정 등을 통하여 확보될 수 있다면 전국의 지하시설물측량 현장에서 더 이상의 사망사고를 예방하고 측량기술자의 안전을 담보할 수 있는 안전한 측량 현장을 만들 수 있을 것으로 기대된다.

2. 지하시설물측량의 안전관리 필요성

공간정보산업은 측량 및 지도제작 등 전통적인 공간정보 산업과 그 성과물을 다른 산업 또는 기술과 융복합하여 시스템을 구축하거나 관련 서비스 등을 제공하는 산업이다. 국토교통부의 2025년 공간정보산업 통계조사 결과^{(MOLIT, 2025c)}에 따르면 2024년도 기준으로 사업체 수 5,854개, 종사자 수 74,067명으로 매출액은 11조 2,836억 원에 달하고 있다. 이 중 공간정보 관련 기술서비스업 매출액은 5조 7,046억 원이며 다시 이 중에서 공간정보 관련 탐사 및 측량업의 매출액은 9,826억 원인 것으로 나타났다^{(SIQMS, 2025)}.

그런데 공간정보 관련 탐사 및 측량업과 관련된 용역사업은 크게 두 가지로 분류할 수 있다. 하나는 국토지리정보원이 발주하는 기본측량 용역사업으로서, 2024년 국토지리정보원 용역사업 발주계획(안)에 따르면 그 금액은 약 1,129억 원 내외이다. 다른 하나는 공공기관 및 지방자치단체에서 발주하는 공공측량 용역사업으로서 공간정보산업 매출액의 대부분을 차지하고 있다. 그러나 아쉽게도 공간정보 관련 탐사 및 측량업의 매출액이 측량 종류별로 분류된 통계자료는 제공되지 못하고 있다. 따라서 공간정보 관련 탐사 및 측량업(공공측량)의 매출액 중에서 지하시설물측량이 차지하는 금액을 유추하기 위하여 2023년과 2024년 공공측량 성과심사비를 분석해 보았다.

Table 1에서 보는 것과 같이 공간정보품질관리원이 수행한 공공측량성과심사비는 2023년도에 5,448건에 9,471,823,420원이고, 2024년도에 5,879건에 10,366,545,600원인 것으로 나타났으며, 2023년도에 비하여 2024년도에 건수로는 7.92 %, 금액으로는 9.45 % 증가한 수치를 보여주었다. 이 중 지하시설물측량의 공공측량 성과심사비는 2023년도에 4,583건에 7,049,175,110원, 2024년도에 4,882건에 8,076,919,390원인 것으로 나타났으며, 전체 금액에서 차지하는 비중은 2023년도에 74.43 %, 2024년도에 77.92 %로 나타나 다소 증가한 경향을 보여주었다. 따라서 지하시설물측량이 전체 공공측량에서 차지하는 비중은 2023년도와 2024년도를 평균하면 전체 공공측량의 76.18 %를 차지하고 있으며, 전체 측량에서 지하시설물측량이 차지하는 비중이 매우 크므로 측량 안전을 논의할 때 제일 우선시되어야 하는 측량은 바로 지하시설물측량이라고 말할 수 있다.

아울러 지하시설물측량은 많은 위험성이 도사리고 있어 안전관리가 소홀해지면 자칫 대형사고로 이어질 가능성이 있는 측량 분야이다. 실제로 2025년 4월 2일에 인천환경공단이 발주한 ‘차집관로 GIS DB 구축사업’의 경우 2025년 7월 15일에 관로 내 작업 중 유독가스로 인하여 작업자 두 명이 사망한 사고가 발생하였다^{(News1, 2025)}. 차집관로란 가정에서 발생한 생활오수를 차집하여 공공하수처리장으로 운반하는 관로를 말하며, 하수처리장까지 연결하는 관로이기에 대부분 대형관로이며, 사람이 들어갈 수 있으나 오수관이며 밀폐공간이기에 유독가스에 대비한 철저한 준비와 안전관리가 필요하다. 이 사고는 밀폐공간에서의 가스 측정, 환기, 보호구 착용 및 작업감시의 중요성을 보여준다. 따라서 이 사건을 계기로 지하시설물측량에서 더 이상 안타까운 사고가 발생하지 않도록 하는 근본적인 안전관리 대책이 필요한 실정이다.

지하시설물측량의 안전관리 필요성을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 측량 종류별 매출액 중에서 제일 많은 부분을 차지하고 있으면서 가장 위험한 분야이기 때문이다. 지하시설물측량은 전체 측량의 약 76 % 내외의 비중을 차지하고 있으며 그만큼 측량업체들이 많이 수행하고 있고 가장 많은 측량기술자가 투입되는 측량 분야이다. 그러나 실제로는 안전관리가 제도화되지 못하고 있어 사망사고가 발생하는 등 가장 위험한 분야이기 때문에 안전관리가 필요하다.

둘째, 도시 기반시설의 보호와 관리를 위해 필요하다. 상수도관, 하수도관, 가스관, 열수송관, 전력선, 통신관로 등 주요 매설관로의 정확한 위치와 상태를 파악하여야만 도시 기반시설을 안정적이고 과학적으로 운영·관리할 수 있으며, 굴착공사가 있을 경우 해당 구역의 지하시설물 정보를 제공하여 관로 파손 사고 등을 미연에 방지할 수 있다.

셋째, 지하시설물 DB 구축을 통해 지반침하 및 싱크홀을 예방할 수 있다. 정확한 지하시설물의 정보를 데이터베이스(DB)에 구축함으로써 DB를 통한 지하시설물의 과학적 관리가 가능해져 침수·누수를 방지할 수 있으며, 나아가 침수와 누수의 누적으로 인하여 발생하는 싱크홀을 예방할 수 있게 된다.

넷째, 측량 및 공간정보 분야의 지속적 성장과 발전을 위하여 필요하다. 2024년에 개정된 중대재해처벌법은 5인 이상 50인 미만 사업장에도 확대 적용하게 되었으며, 사망사고 등 중대재해가 발생하면 그 사업주까지 처벌받게 되었다^{(MOEL, 2022)}. 따라서 많은 사업주들이 불안감을 느끼게 되었고, 공간정보산업협동조합에서 ‘공간정보 분야 안전관련 제도개선 검토회의(2024.1.19.)’를 통하여 제도개선을 건의한 바 있다. 따라서 측량 및 공간정보 업체들의 안정적인 사업수행과 지속적인 성장을 위하여 자발적인 안전문화의 정착 노력과 더불어 시스템과 제도에 의한 안전관리가 필요하다.

3. 지하시설물측량의 현장실사와 위험성 평가

3.1 지하시설물측량의 현장실사

지하시설물측량의 위험성을 평가하기 위하여 먼저 현장실사를 진행하였다. 관계기관의 협조를 얻어 지방자치단체가 발주한 ‘○○군 도로 및 지하시설물 전산화 사업’ 현장과 공공기관이 발주한 ‘인천검단지구 택지개발사업 조성공사(○공구) 도로 및 지하시설물 GIS DB 구축 용역사업’현장을 선정하였다. 이 두 현장은 도로시설물 조사·탐사를 포함하여 상수도와 하수도 등 지하시설물의 조사·탐사가 이루어지는 현장으로서, 현장을 방문하기 전 먼저 지하시설물측량 관련 자료를 넘겨받아 검토와 분석을 하였으며 현장 작업자들과 사전 인터뷰를 통하여 현장실사 계획을 수립하였다. 지하시설물측량은 Table 2와 같이 작업 전, 작업 중, 작업 후의 세 단계에 걸쳐서 안전관리가 필요함을 알 수 있었고, Table 3은 현장실사에서 수행한 단계별 안전관리의 주요내용을 사진으로 정리한 것이다.

현장 실사에서는 측량기술자의 안전확보라는 주안점에 집중하였다. 먼저 해당 지하시설물측량 현장의 위험성을 예측하기 위하여 유해·위험요인을 도출하였고 아울러 위험성 저감방안을 수립하여 현장 기술자들에게 적용하였다. 지하시설물측량 현장에서 도출된 유해·위험요인으로는 ① 교통사고 및 접근위험, ② 악천후 작업 및 야간작업, ③ 측량장비 결함 및 오작동, ④ 밀폐공간 진입 위험, ⑤ 매설물 탐사시 중독 및 감전 위험, ⑥ 기타 작업 위험이 있음을 알 수 있었으며, 아울러 안전한 작업을 위하여 필요한 위험성 저감방안으로는 ① 현장 작업 전 안전교육, ② 안전확보를 위한 신호수 배치, ③ 측량 안전보호구 지급 등의 조치가 필요함을 알 수 있었다.

Table 2. Safety Management Requirements for Each Surveying Stage

Classification	Required Safety Management Items
Before Work	① Assessment of weather conditions and preparation ② Inspection of surveying equipment and safety log ③ Receipt and inspection of safety protective equipment (safety shoes, gas masks, chest waders, safety vests, ankle guards, etc.) ④ Receipt and inspection of auxiliary safety facilities (traffic cones, warning lights, signboards, gas concentration meters, etc.)
During Work	① On-site safety training (before work begins) ② Deployment of traffic control signalmen ③ Installation of auxiliary safety facilities such as traffic cones, flashing lights, and signboards ④ Measurement of oxygen and carbon dioxide concentration inside manholes ⑤ Monitoring of the status of surveying technicians conducting underground facility investigations and exploration
After Work	① Work site risk assessment ② Inspection of manhole cover closure ③ Removal of safety auxiliary facilities ④ Organization and tidiness of the work site ⑤ Completion of safety logs

Table 3. On-site Inspection of the Safety Management Requirements for Each Surveying Stage

4. 지하시설물측량 현장의 안전확보를 위한 제도적 방안

5. 결 론

본 연구는 사망사고의 위험성을 내포하고 있는 지하시설물측량 현장에서 측량기술자의 안전을 확보할 수 있도록 측량 안전을 제도화하기 위한 연구로서, 두 개의 지하시설물측량 현장에서 위험성 평가와 현장실사를 직접 수행하고 필요로 하는 안전관리비를 직접 산출하여 다음과 같은 결론을 얻었다.

첫째, 안전관리계획서 작성을 의무화하여야 한다. 지하시설물측량 용역사업의 안전관리 규정을 보안관리 규정 이상으로 강화하고 모든 용역사업에 있어서 안전관리계획서 작성을 의무화하여, 용역 수행자는 안전관리계획서 준수의 책임을 지도록 하고, 발주자는 안전관리계획서가 지켜지는가에 대한 감독의 책임을 지도록 한다.

둘째, 위험성 평가 결과 지하시설물 측량의 위험성이 도로시설물 측량의 위험성보다 12.6 % 더 높은 것으로 나타났다. 따라서 모든 지하시설물측량 현장에서 안전관리 일지 작성과 위험성 평가가 수반되어야 한다. 아울러 지하시설물측량 현장에서 측량기술자 스스로 안전을 책임진다는 의식을 고취하기 위하여 안전관리 일지 작성, 위험성 평가 피드백, 산업안전보건법에 따른 안전관리 교육과 현장 작업 시작 전 안전관리 교육을 강화하여 스스로 안전을 지킨다는 측량산업 분야의 안전문화 조성이 필요하다.

셋째, 안전관리를 위하여는 안전관리비가 필요하다. 안전관리의 제도화를 위하여는 이 안전관리비가 발주 서류에서부터 명기되어 반드시 확보되어야 한다. 본 연구에서 검증한 두 개의 지하시설물측량 현장에서 필요한 안전관리비는 각 사업의 (재료비 + 직접인건비)의 5.64 %임을 알 수 있었다. 이 요율을 잠정적 참고 요율로 하여 향후 지하시설물측량에 대한 테스트베드를 증가시켜 검증한다면 일반적인 적용비율로 확대해 나갈 수 있을 것으로 기대된다.

그러나 본 연구는 두 개의 지하시설물 측량 현장을 대상으로 안전관리 제도화를 위한 실험과 검증을 실시하였다는 점에서 다소 한계가 있었으며, 추후 보다 다양하고 많은 지하시설물측량 현장에 대하여 검증과 연구가 이루어진다면 안정적인 안전관리비 요율을 포함하여 보다 합리적인 안전관리 제도가 만들어 질 수 있을 것이라고 판단된다.