2.1 이론적 고찰 : 테러대응 체계와 재난관리 체계 비교

현 테러 대응체계는 보호대상이 주요 인사와 시설 등 하드타겟 중심이며, 상대적으로 소프트타겟 보호에는 공백이 많은 시스템이다. 관련하여 본 연구에서 다루고자 하는 미지정 다중이용시설은 시스템의 사각지대에 있어 다수의 이용객을 고려시 대규모 피해가 불가피하다는 문제점이 있다. 또한 대응조직 면에서는 인명의 구조 및 구급, 폭발물 처리, 정보의 통합관리 등 전담조직과 현장지휘본부 등 지휘체계가 구축되어 있으나 전담조직 편성에 일부 취약요인 관리기능이 미반영되어 필요시 관련 기관에 요청하여 지원받는 시스템인데 이는 반응시간을 고려시 골드타임 내 현장 대응이 지연될 수밖에 없는 시스템이다. 특히, 미지정 다중이용시설의 대피계획과 보호시스템의 상대적 취약성 내재, 이용객의 대피 등 관련 정보 접근성 취약, 통합대응 및 통제체계의 미흡, 시설 내 이용객이 보호받지 못할 수 있다는 불안감과 공포심 등 심리적 취약성 악화 등의 공통적인 한계도 가지고 있다^{(National Intelligence Service, 2024)}.

재난 대응의 단계 중 가장 중요한 예방 - 대비 개념의 예방적 재난관리 시스템이 정착되지 못하여 가장 어렵다는 대응 - 복구 중심의 사후적 재난관리 시스템으로서 유지되고 있는데 현 관계 법령에도 경보발령, 대피 및 피난, 진화, 긴급 수송수단 확보, 자원봉사단 운영 등 사후적 대응 기능 중심으로 편성되어 있다^{(Ministry of the Interior and Safety, 2024)}.

결론적으로 불특정 다수가 이용하는 미지정 다중이용시설 대상 복합테러 발생 초기에 통합대응 지연, 초기 피해확산, 대중의 심리적 취약성 심화 등 조기에 사회재난으로 전이가 될 수 있는 취약성이 있지만, 이를 관리/통제할 수 있는 기능과 조직의 가용성을 고려하여 복합테러 발생 초기부터 통합운영 방안을 구축함으로써 개선이 가능할 것이다.

2.2 실증적 사례분석 : 국제 복합테러 사례연구

다중이용시설 대상 복합테러 발생시 대응 시간의 지연과 기능의 공백 발생을 고려하여 사회재난으로 전이를 예방하기 위한 핵심 취약요인 도출을 위해 국제 복합테러 사례를 연구하였다. 2001년 납치한 항공기를 이용하여 미국 세계 무역센터와 미 국방부 대상의 911테러 등 다중이용시설 대상 5개의 국제테러는 전 세계에 큰 충격을 주었으며 테러에 대한 경각심 고취와 각 국의 테러대응 시스템의 개선의 계기가 되었다. Table 1은 5개 테러와 관련된 일반개요이다^{(Park, 2022; Joo, 2004)}.

소 결론적으로 다중이용시설 대상 복합테러로 많은 인명피해가 발생하였는데 이는 각 나라에 테러 대응 시스템과 재난관리 시스템이 구축되어 있었으나 초기부터 통합대응이 현장에서 가동되지 못하고 지연되어 피해가 증가할 수밖에 없었다. 관련하여 다음의 Table 2에서 5개 테러 발생 시 통합대응 여부에 대한 확인 결과를 제시하였다^{(Jang, 2016)}.

사례비교 결과, 테러발생시 각 나라는 테러대응과 사회재난 관리를 위한 조직과 기능의 독립적 대응 또는 시차적, 점진적 대응을 하는 등 초기 통합대응에 실패하여 피해가 확산되고 사회재난으로 전이가 되었다는 것을 확인할 수 있었다. 한편, 테러 후 각 나라는 통합대응의 필요성을 인식하고 관련 법령, 정부조직, 제도, 절차 등을 중심으로 통합관리 시스템으로 개선하였는데 다음의 Table 3은 국가별 주요 개선사항을 비교한 내용이다^{(Jang, 2016)}.

Table 3에서 알 수 있듯이 지휘체계를 포함한 통합대응 보장을 위한 개선이 핵심내용이며, 이후 발생한 테러 등 대응을 통해 관련 시스템을 지속 보완해 나가고 있다.

사례비교를 통해 다중이용시설에 복합테러 발생 시 사회재난으로 전이 예방을 위한 취약요인을 도출하였다. 첫째, 테러와 사회재난 통합대응을 위한 다변화된 기관 간 협력체계의 혼선과 정보공유 미흡 및 의사결정 지연이다. 둘째, 의사결정 지연으로 현장 대응능력 부족 또는 지연대응에 따른 피해 확산이다. 셋째, 시설 이용객에게 대피 통로 안내 등 정보전파 지연으로 이용객의 혼란과 공포심 확산으로 지연대응 및 과잉대응 등 잘못된 행동을 유발하여 사회재난으로 전이를 촉발시키고 대응소요를 증가시킨다는 것이다. 넷째, 시설 내부 사상자 발생시 시설자체 응급대응 능력 부족과 지연대응으로 피해자 증가, 정보의 불균형으로 인간에게 내재된 심리적 취약성이 표출되고 구조받지 못한다는 불안감과 공포심이 확산되어 사회재난을 촉발시킨다는 것이다. 다섯째, 다중이용시설의 구조적 취약성으로서 시설의 운영목적을 고려한 설계상 내재된 취약요인으로서 다양한 유입경로를 마련하여 내부 유입은 용이하지만 유사시 외부로 이탈(대피) 경로는 부족, 복잡한 내부구조에 따른 대피 지연과 밀집으로 인한 혼잡과 혼란으로 피해 증가, 복잡하고 다양하게 발달된 내부 통로는 테러범의 도피와 추가 테러행위에 유리한 구조 등이 그것이다.

3.1 복합테러 초기대응 간 기능의 공백과 시간의 지연

먼저, 초기대응 간 사회재난 취약요인의 통합관리를 위해 테러전담 조직 내 편성상 공백 기능의 지원을 받기 위한 내부 의사결정, 관련 기관에 협조 요청, 관련 기관의 의사결정 및 지원조직과 기능의 준비 등 절대 소요시간을 고려시 초기 골든타임 내 대응을 하지 못할 개연성이 매우 크다. 또한, 테러경고와 대피정보 등의 공유시스템 부족과 부적절한 정보에 오염시 적절히 대응하지 못하여 피해증가와 사회재난을 촉발시킬 수 있다는 것이다.

반면, 미지정 다중이용시설은 대부분 여러 업체에 경비를 위탁하여 대비하고 있는데 이는 상호 협업 및 통합대응 미흡, 보안대책 취약, 피해자 현장 의료지원 능력과 구조 능력 부족으로 초기 대피 지연 및 피해 증가로 사회재난으로 전이가 촉발될 것으로 예상된다.

테러대응 초기 사회재난을 촉발시킬 수 있는 취약요인 관리능력 부족은 사회재난으로 전이를 통제할 수 없는 상황을 초래할 것이다. 아래 표에서 관계 법령상 반영되어 있는 사회재난 취약요소를 관리하기 위한 조직과 능력을 비교하여 제시하였다^{(National Intelligence Service, 2024; Ministry of the Interior and Safety, 2024)}.

결론적으로 Table 4의 (*)로 표기된 부분과 같이 테러대응 및 재난관리와 관련된 법령상 공백기능을 통합운영하더라도 취약요인 관리를 위한 기능의 추가 공백이 발생하게 되는데 이는 커뮤니티 기반의 시민주도 위험관리의 필요성과 중요성에 대한 시사하는 점이 있다.

3.2 커뮤니티 기반의 지역공동체의 역할 미흡

사회재난 촉발요인인 인적·사회적 취약요소의 관리를 위해서는 지역공동체 개념의 시설 내 이용객이 위험관리의 주체가 되어야 하나 관계 법령과 시설 단위 대응계획에 의무 이행의 강제성과 구체적 내용이 미반영되어 정보공유와 전파가 지연되고 훈련받지 못한 대다수 이용객의 무대응 및 과잉대응 등 부적절한 행동을 할 개연성이 크다. 즉, 커뮤니티 기반의 위험관리와 대응을 위한 이용객의 능동적 역할수행을 위한 평시 교육과 훈련의 미흡, 상황발생시 정보제공 부족과 지연으로 적시 대응이 불가하여 이용객은 혼란 속에서 잘못된 결정과 행동을 하게 될 것이다. 또한, 테러위험과 대피 등 경보 및 정보제공의 지연과 가짜뉴스와 같이 의도적으로 오염된 정보에 노출 등은 이용객들의 심리적 취약성을 확산시켜 혼란과 불안감이 증대될 것이다. 반면, 시설 자체 위험관리 조직과 요원들이 주도하더라도 불충분한 교육으로 이용객이 순응하지 않거나 자발적 리더십이 발휘되지 못한다면 구호 및 구조 활동 지연으로 피해와 혼란이 확산될 것이다.

따라서 관련 법령, 규정, 매뉴얼 등 공식적 시스템 외에 지역공동체와 커뮤니티도 중요한 자원이라는 공감대 속에서 포괄적 접근 개념으로 전략적인 활용방안 강구가 필요하다.

4.1 지휘체계 통합 및 일원화

먼저, 권한위임을 포함한 중앙집권적 지휘체계 일원화와 조정시행을 보장하기 위한 대응전략이 필요하다. 지휘체계 일원화를 통해서 조직과 기능의 중복과 비효율성을 제거하고 공백 기능을 초기부터 보강한다면 다양한 위험에 신속하고 능동적인 대응이 가능할 것이며 이를 위한 포괄적 대응전략 수립이 우선되어야 하다^{(Lee, 2013)}.

테러발생 초기 통합관리를 위해 테러대응 전담조직이 주도하되, 사회재난 관리에 필요한 기능공백을 현장에서 신속하게 통합해야 한다. 이를 통해 부상자 응급처치와 신속한 병원 이송을 통한 피해 최소화와 대중의 혼란과 공포심 확산 차단이 가능하며, 화재진압과 구조·구호활동 등 소방서비스를 통한 피해 최소화와 추가피해 예방도 가능하다. 또한 대피로 확보 및 긴급차량 통행 보장을 위한 차량 진출입 통제 등의 교통관리를 통해 대피와 이송을 위한 동선의 확보와 대응조직의 조기 진입을 보장할 수 있으며, 정확한 정보제공과 오염정보 차단 등 정보 서비스를 통해 시설 내 대중의 안전한 행동을 유도하고 혼란과 공포심 확산을 차단할 수 있다. 제시한 테러대응 전담조직 외 기능공백의 신속한 현장 통합을 통해 테러대응 간 사회재난 취약요인에 대한 균형된 대응이 가능할 것이다.

또한 사회재난 관리조직 주도의 지휘체계로 적시적 전환을 위한 지속적인 상황평가와 정보공유가 중요하다. 다음의 Table 5에서 그리디 알고리즘 기반의 테러대응 초기에 통합관리가 필요한 사회재난으로 전이 예방을 위한 취약요인 우선순위를 제시하였다^{(Park, 2022; Joo, 2004)}.

취약요인의 통합관리를 통해 피해증가로 인한 대응 소요의 증가를 예방하고, 사회혼란을 확산시키는 대중의 충격과 혼란 및 공포심 확산 등 심리적 취약성을 관리할 수 있을 것이다. 이를 위해서는 테러대응 조직 주도의 상황관리가 사회재난 대응조직 주도의 상황관리로의 적시적 전환도 중요한데 이때 필요한 상황평가 기준을 Table 6에서 제시하였다.

전환 평가기준을 적용한 지속적인 상황평가를 통해 사회재난 관리조직 주도로의 적시적 전환을 통해 피해확산을 방지하고 물리적 복구와 심리적 회복을 위한 기능의 통합운영을 통해 사회재난으로 전이를 예방할 수 있을 것이다. 사회재난 관리조직이 통합대응을 주도하기 위해서는 전환 초기에 지휘공백 발생을 예방하고 경찰 및 보안 기관, 긴급구조팀, 정보분석 및 지원 팀 등 테러대응 조직을 포함하여 통합운영하여 상황을 장악함으로서 대응의 공백이 없도록 해야 한다. 아울러 추가 테러 발생 등 상황변화 시에는 테러대응 조직으로 신속한 재전환이 가능하도록 지휘체계 전환에 대한 유연성을 가지도록 해야 한다.

4.2 가용자원의 기능단위 모듈화 및 통합운영

가용자원의 기능단위 모듈화 및 통합운영이 필요하다. 테러대응 조직과 사회재난 관리 조직이 상호보완적 개념으로 가용자산을 기능 단위로 모듈화하여 통합운영함으로써 테러대응 간 기능공백 발생을 예방하고 사회재난 취약요인에 대한 맞춤형 관리가 보장될 수 있기 때문이다. 먼저, 기능별 모듈화 조직편성 및 운영개념은 대응소요를 고려하여 독립적 운영능력을 보유한 기능 단위별로 편성하여 기능의 단독운영을 보장하되, 통합운영 후 소요를 고려하여 해제하는 방식이다. 예를 들어 테러대응 초기 긴급대응을 위해 부족한 기능을 사회재난 관리조직에서 보강 지원하는 개념으로서 대중 정보관리 및 통신관리, 의료지원, 심리지원, 인프라 복구 등의 기능을 모듈화하여 테러 현장에 대응능력 부족과 공백 소요를 고려하여 지원함으로써 통합운영을 보장하는 것이다. 이를 위해 상황 맞춤형 대응팀을 신속하게 구성하여 신속하게 현장에 전개할 수 있도록 신속한 의사결정과 투입수단의 사전 확보가 병행되어야 한다. 이를 통해서 불확실한 상황에 현장 대응성을 높이고 가용 자원을 최적화하여 운영할 수 있으며 관련 기관 간 유연한 대응과 통합운영을 강화할 수 있을 것이다.

4.3 법령/매뉴얼 중심의 통합 대응체계의 구축(훈련/교육 강화 포함)

복합테러 대응과 사회재난 관리를 독립된 상황으로 접근하지 않고 연계성을 고려하여 상호보완적 요소로서 평시 통합운영에 관한 대응전략을 수립하고 이를 구현하기 위한 관계 법령과 대응계획과 규정, 대응 매뉴얼을 통합하되, 테러 대응과 사회재난 관리를 위한 조직과 기능의 고유한 독립기능은 보장하면서 통합운영을 보장할 수 있는 법적 근거 마련을 병행해야 한다. 대응체계의 실행력 보장을 위한 훈련과 교육은 통합된 대응 매뉴얼을 기반으로 시나리오 기반 훈련, 시뮬레이션, TTX, FTX의 순서로 진행하되, 지속적인 피드백 프로세스 가동을 보장함으로써 적시적이고 효율적인 통합운영이 가능할 것이다. 대표적인 예로 매년 정부 통제하 실시하는 재난대응 안전한국훈련 시 기본과제화하여 숙달하는 방안도 우선 고려할 수 있다. Table 7은 통합매뉴얼 기반의 점진적 통합훈련 안을 제시하였다^{(Lee, 2013)}.

4.4 커뮤니티 기반 시민주도 위험관리체계 정착

법령과 제도로 관리할 수 없지만 사회재난을 촉발시키는 핵심요인인 대중의 심리적 취약성 관리를 위하여 재난 및 안전관리 기본법 제5조의 국민의 책무 이행과 연계하여 대중이 주도하는 위험관리체계를 정착시켜야 한다. 커뮤니티 중심의 시민주도 위험관리체계는 대중이 테러나 재난 상황에서 관련 기관의 대응체계 수행 이전 현장에서 첫 대응의 주체로서 핵심 역할 수행 차원에서 전략적 접근이 필요한데 소수 대중의 개별적 대응보다는 체계화하고 네트워크를 구성하여 시민들이 조직적으로 대응할 수 있도록 함으로써 개개인의 혼란과 공포를 줄이고 대응력의 시너지 효과를 기대할 수 있기 때문이다. 유사시 현장에서 시민들이 주도하여 위험에 대응하기 위해서는 평시에 테러와 재난에 대한 교육과 홍보를 통하여 이해를 증진시키고 효율적으로 대응할 수 있는 능력을 갖추게 하고, 이를 통해서 상황발생시 현장에서의 혼란과 공포심 확산을 방지해야 한다. 이를 위해 정부는 참여형 디지털 플랫폼을 구축하여 주기적 교육과 관련 자료 공유 시스템을 구축해야 하며, 지자체는 지역 특성과 상황 맞춤형 교육 및 홍보를 위한 프로그램을 마련해야 한다. 참고로 Table 8에서 미국과 유럽에서 정착된 시민주도 위험관리를 위한 시스템을 제시하였다.

테러나 재난발생 시 관련 기관의 현장투입 전 시민들이 능동적으로 대응하고 조치할 수 있도록 평시부터 교육 및 홍보를 통한 공감대 형성하고 실제 행동화가 필요한 위험신고, 대피, 응급처치 등 정기적 대응훈련을 시행하여 숙달시키는 것이 필요하다. 정부 차원에서는 재난대응 안전한국훈련 시 대중이 위험대응의 주체로서 참여할 수 있는 훈련으로 디자인하고 지자체에서는 지역특성에 맞는 커뮤니티 기반의 통합훈련을 구상하고 시행하는 것이 그 대표적 예이다.

한편, 시설 단위로 이용객의 위치정보 기반의 긴급 경보전파 및 정보공유 시스템을 다변화하여 구축하고 상시 가동상태를 유지함으로써 대피를 포함한 안전한 대응과 혼란과 공포심 확산을 방지할 수 있다. 이때 재난 고령층과 어린이 등 취약계층을 고려하여 문자, 방송, 전광판, 안내요원 등 수단을 다변화하여 신속 정확한 정보를 제공하여 누락 및 지연 등 정보공유의 불평등이 없도록 시스템을 구축하는 것도 필요하다. 이를 위하여 정부는 시설 내·외 대중들이 오염된 정보에 노출되지 않도록 전담조직 주도로 모니터링 수단을 다변화하여 조기 식별, 차단 및 제거, 관련된 사실을 공유/전파하여 혼란을 예방하고 공포심 확산을 방지하여 피해를 최소화해야 한다. 또한 정부기관 주도로 언론 및 미디어와 협력하여 잘못된 정보나 루머의 확산 방지와 공공의 안전을 위한 필요 정보를 신속하게 전달하는 시스템을 구축해야 한다. 한편, 다중이용시설장은 이용객의 네트워크 구축을 지원하고 초기 주도적 대응을 유도하기 위한 매뉴얼 기반의 안내 및 통제 중심의 지휘조 훈련을 통하여 시설 자체의 대응과 통제능력을 유지함으로써 위험 커뮤니티 활성화를 위한 역할수행을 준비해야 한다.

결론적으로 시민주도 위험관리체계를 정착하기 위해 정부와 지자체 차원의 오염정보 통제를 포함한 위험 커뮤니티 전략과 시설 단위 위험 커뮤니티 가동을 위한 시스템 구축과 훈련을 통한 숙달의 균형을 통해 유사시 법령과 제도로 관리할 수 없는 초기 사회재난 취약요인까지 관리함으로써 사회재난으로 전이를 예방하고 피해 최소화에 기여할 수 있을 것이다.