2.1 선행연구 분석
국내외 선행연구를 분석하여 공공건설사업의 공사비에 영향을 주는 영향요인과 요인 도출을 위한 방법, 그리고 도출된 영향요인의 활용방안을 살펴보았다(Table 1). 이 연구에서 살펴본 모든 선행연구에서는 먼저 기존 선행연구를 통해 공사비 영향 요소를 수집하였다. 그리고 연구자별로 발주자 및 전문가 대상 설문조사,
전문가 인터뷰, 기존 사례에 대한 성과평가, 영향요인 도출 후의 사례조사를 통한 적용성 검토 등의 방법론을 병행하여 수행한 것으로 나타났다.
Akinradewo et al.(2022), Ammar et al.(2022), Kurniawan et al.(2022), Lee(2012), Lee(2013), 그리고 Woo et al.(2012)의 연구에서는 수집된 영향요인을 기반으로 설문조사를 수행하고, 영향요인 분류체계 수립하는 등 주요 영향요인을 도출하고자 하였다.
Anigbogu et al.(2019)와 Kaliba et al.(2009)의 연구에서는 영향요인 도출, 설문조사와 전문가 인터뷰를 통하여 주요 공사비 증가 영향요인을 도출하였으며, Chamuwange and Ning(2022)는 선행연구 분석에 따른 주요 영향요인을 도출하여 연구결과로 제시하였다. Mun et al.(2023)은 영향요인 도출과 전문가 인터뷰, 그리고 연구결과의 확인을 위한 사례분석을 실시하였다.
한편, 기 수행된 건설사업의 성과평가를 수행한 연구는 분석한 선행연구 중 일부로 확인되었다. Creedy et al.(2010)은 선행연구에 따른 영향요인 도출과 전문가 인터뷰, 그리고 성과평가를 통해 주요 공사비 증가 영향요인을 도출하였다. Dolage and Dasantha (2022)는 영향요인 도출과 성과평가를 실시하였고, Yoon(2009)은 영향요인 도출, 설문조사, 그리고 성과평가를 수행하였다.
Table 1에 요약하여 정리한 바와 같이 공사비 증가 요인을 주로 언급된 빈도순으로 살펴보면 사업계획 변경(10회), 설계오류·변경(10회), 현장여건 상이(8회),
발주자 요구(6회), 계약문제(6회), 원도급자문제(6회), 자재문제(6회), 제도와 정책의 변화(5회) 등으로 확인되었다. 그리고 그 밖에 공법
및 시공기술(4회), 공사감독(3회), 장비(3회), 하도급자(2회), 토지습득 및 보상(2회), 천재지변 등 불가항력(1회), 하자(1회), 금융(1회),
노무자(1회) 등이 공사비 증가에 영향을 주는 것으로 언급되었다.
또한 기존의 연구는 대부분 공사비 증가에 영향을 주는 요인을 도출하고자 하는 것이 주목적이었다. 따라서 다양한 방법에 따라 도출되고 확인된 영향요인의
원인이나 영향도를 줄이기 위한 제도 및 정책적 개선방안 도출에는 미흡한 것으로 나타났다.
Table 1. Research Methodologies and Most Mentioned Impact Factors
2.2 국내외 공공건설사업 사업비 관리제도
국내 중앙정부 및 지방자치단체의 공공건설사업 사업비는 다음과 같이 관리되고 있다. 먼저, 기획재정부는 국가 예산으로 시행하는 대규모 사업의 총사업비를
사업추진 단계별로 관리함으로써 재정지출의 효율성을 제고하기 위하여「국가재정법」에 따라 ‘총사업비 관리지침’을 운용하고 있다(MOEF, 2023a; 2023b). 대상 사업은 국가 직접 시행 사업, 국가 재정이 지원되는 지방자치단체의 사업 등 총사업비 500억원 이상이고 국가 재정이 300억원 이상 지원되는
사업기간 2년 이상의 토목·정보화 사업과 총사업비 200억원 이상인 건축사업이다. 이 지침에 따른 사업절차는 ①사업구상, ②예비타당성 조사, ③타당성
조사 및 기본계획, ④기본설계, ⑤실시설계, ⑥발주 및 계약, ⑦시공 순으로 예비타당성 조사 단계에서부터 실질적으로 총사업비를 관리하고 있다.
행정안전부는「지방재정법」에 따라 지방자치단체의 공공건설사업 사업비의 투자심사 대상과 기준, 타당성 조사 방법 등의 기준을 제시하고 있다(MOIS, 2024). 이 법은 지방자치단체에서 추진하고자 하는 투자사업 필요성과 사업계획 타당성 등을 예산편성 전에 심사하여 예산의 무분별한 투자를 방지하고 예산을
계획적으로 집행함에 목적을 두고 있다.
지방자치단체의 공공건설사업은 기획재정부의 총사업비 관리지침과 행정안전부의 투자심사 제도 등에 따라 수행되고 있는데 그중 일부를 살펴보면 다음과 같다.
서울시는 공공건설사업의 사업기획부터 준공까지 건설사업을 체계적이고 효율적으로 관리하기 위하여 ‘건설공사 매뉴얼’, ‘건설기술용역 관리 편람’ 등과
같은 제도를 운용하고 있다(Seoul Metropolitan Government, 2014; 2018). 절차는 ①기본계획, ②설계, ③보상 및 공사발주, ④시공 및 유지관리로 구분하며, 기획단계의 예비타당성 조사, 기술용역 타당성 심사, 그리고 타당성
조사 등의 시점에서부터 사업비를 관리하고 있다.
경기도는 총사업비 5억 이상이고 사업기간이 2년 이상인 공공건설사업을 효율적으로 관리하고자 2021년에 ‘경기도 공공건설사업 총사업비 관리지침’을
제정하였다(Gyeonggi-Do, 2021). 사업절차는 ①기본계획, ②투자심사, ③기본설계, ④실시설계, ⑤발주 및 계약, ⑥시공, ⑦준공 순으로 이루어지며, 단계별로 사업비를 점검할 수
있도록 기준을 마련하였다.
부산광역시는 사업기간이 2년 이상이고 총사업비 50억 이상 건설·정보화 사업을 관리하기 위해서 2008년부터 ‘총사업비 관리지침’을 운영하고 있는데
경기도와 같이 단계별로 사업비를 관리하고 있다(Busan Metropolitan City, 2020).
한편, 해외 주요 선진국들은 국내 총사업비 관리제도와 유사한 관리제도를 운용하고 있다. 국내 제도는 총사업비의 무분별한 증액을 방지하기 위한 것으로
사업비 억제에 초점을 두고 있는 반면, 미국과 영국 등 해외 선진국들은 사업의 목적을 성공적으로 달성하도록 재정지출의 효율성보다는 투자의 효율성(Value
for Money)에 목적을 두고 있다.
미국의 예산관리처(Office of Management and Budget, OMB)는 ‘자본자산 조달을 위한 예산원칙(Principles of Budgeting
for Capital Asset Acquisition)’과 ‘자본 프로그래밍 가이드(Capital Programming Guide)’를 운용하고 있다.
이 제도는 건설사업의 예산편성 및 집행 관련 수요 부처가 참조할 원칙과 총사업비를 효율적으로 관리하기 위해 갖춰야 할 수단을 규정하고 있다(OMB, 2023a; 2023b).
영국은 조달청(Office of Government Commerce, OGC)에서 제시하고 있는 ‘관문심사제도(Gateway Review Process)’가
대표적인 제도이다(OGC, 2007). 이 제도에서는 건설사업 주요 단계에서 사업의 성공 가능성, 위험 통제력, 그리고 다음 단계로의 이행 준비를 심사하며, 단계별로 통과해야만 다음
단계로 사업이 진행될 수 있도록 규정을 마련하였다(Park, 2017; Kirkham et al., 2021).
프랑스는 경제재정산업부 예산실이 모든 사업의 타당성을 검토하고, 예산의 배정과 예산배정 이후의 비용 증가에 대한 사항도 심사하고 있다. 투자 방향은
주무 부처가 결정하나 경제재정산업부는 주무 부처 결정의 합리성을 평가한다. 프랑스에서는 장기 프로젝트의 경우 사업비가 약 30 % 증가하는 경향이
있으며, 사업별로 예비비를 인정하고 있지는 않으나 일단 시작한 사업의 비용 증가는 어느 정도는 인정해 주고 있다(Sim et al., 2004).