1. 서 론

1.1 연구배경 및 목적

1970년대 이후 우리나라는 산업화가 본격화 되면서 농촌지역의 인구는 도시지역으로 지속적으로 유출되었다. 동시에 고령화, 기반시설 부족 및 노후화, 주민소외감 확대 등의 악순환을 경험하면서 농촌마을로서의 기능과 정체성이 약화되는 위기에 직면해 있다(Lee et al., 2006; Im et al.,1998). 더불어 농촌과 도시 간의 소득, 생활․문화환경, 삶의 질 등 격차는 지속적으로 확대되고 있다. 이는 국가에서 추진되는 국가균형발전정책의 방식이 선택적 집중 원칙에 근거하여 지방의 거점도시 중심으로 이루어진 결과로 해석된다. 이러한 국토정책은 지역간 불균형을 완화하는데는 효과가 나타나고 있으나 한편으로 지역 내 불균형의 문제를 야기한다. 이는 총량적 경제논리에 기반하여 거점도시중심의 국토정책과 일률적인 지역정책의 적용으로 인해 지역적 통합성, 사회적 형평성이라는 새로운 논쟁을 야기하였다.

우리나라에 앞서 후기산업사회를 경험하고 있는 국가들이 총량적 경제성장이나 투자효율성과 함께 지역차원의 균형발전을 국가의 주요한 정책의제(Agenda)로 정한 것은 이러한 주장을 뒷받침한다(Han, 2001). 이에 우리 중앙정부와 지방정부는 도․농 간 불균형 문제에 대한 새로운 인식의 필요성이 꾸준히 제기되고 있다. 그러나 이러한 논의를 지속적으로 이어가기 위해서는 농촌지역에 대한 보다 정밀한 진단이 전제되어야 함에도 불구하고, 최근까지 도시지역을 진단하는 방식과 유사한 기준으로 농촌지역을 진단하고 있는 실정이다. 이러한 측면에서 다원화되어 있는 농촌지역을 일률적인 개발과 지원에 앞서 농촌의 정체성을 배려하고, 농촌지역의 충분한 이해와 차별화된 맞춤형 접근이 요구된다.

따라서, 본 연구에서는 농촌지역 진단 관련 기존 선행연구에서 제시된 다양한 지표를 구축하고, 전문가 설문분석을 통해 농촌지역에 대한 맞춤형 진단을 위해 적용되어야 할 종합적 진단지표를 발굴하고자 한다. 본 논문에서 제시하는 농촌지역 진단지표는 농촌지역의 침체수준을 확인하기 위한 쇠퇴정도와 지역 활성화 가능성을 가늠하기 위한 재생잠재도를 판단하기 위한 도구이다.

1.2 연구내용 및 방법

농촌지역은 농수산물 시장 개방, 인구저성장, 경제구조 고도화 등의 외적 요인의 변화와 입지적 특성이나 지형적 요인, 지역자원의 부존성 등의 농촌 지역간 격차를 통해 전원마을, 펜션, 농원 등 도‧농 교류적 공간수요의 선별성 등이 농촌 지역간에 서로 차별적으로 전개됨으로써 공간구조가 재편되는 구조적인 변화과정을 겪고 있다(Kim et al., 2007). 본 연구에서는 이러한 다양성을 지니는 농촌지역을 종합적으로 진단하기 위한 지표를 개발하고자 한다. 종합진단지표는 낙후한 정도를 나타내는 지표와 지역의 잠재적 역량을 평가하는 지표를 포괄하며, 이 지표는 지역개발의 단계적 시범개발에 있어 지역선정과 기술적용에 기초자료로서 활용을 기대한다. 연구 방법은 첫 번째로, 지역진단지표와 관련된 연구보고서, 연구논문 등 선행연구를 고찰하고, 이러한 선행연구 분석을 통해 농촌진단 영역과 지표 POOL을 구축한다. 두 번째로, 구축된 지표 POOL은 현재 시점에서 자료가 활용가능한지 여부를 판단하기 위해 1차적으로 구득가능성을 판단한다. 세 번째로, 1차적으로 정제된 지표를 대상으로 2차례의 전문가 델파이 조사를 시행하며, 조사 결과를 토대로 요인분석을 수행한다. 네 번째로, 시행한 요인분석의 결과를 분석하여 시․군 및 읍․면의 쇠퇴도와 잠재도 진단지표를 도출한다.

2. 이론적 고찰

2.1 농촌지역 및 진단지표의 정의

농촌지역의 사전적 의미를 찾아보면 농촌지역은 주민의 대부분이 농업을 생업으로 하는 지역¹⁾을 말한다. 일반적으로 지역의 구분은 행정구역과 통계적 구분으로 나뉜다. 도시와 농촌의 구분은 통계적 지리구분에 해당되며 우리나라는 아직 통계적 지리 구분을 갖고 있지 못한 실정이어서 부처별 농촌지역구분에 차이가 있다. 행정안전부는 동과 읍을 도시로 면을 농촌으로 구분하며, 국토교통부는 용도지역상 주거, 상업, 공업, 녹지지역을 제외한 지역을 비도시지역으로 구분한다. 통계청에서는 국제기관에 자료 제공시 읍과 면을 농촌으로, 동은 도시로 구분하여 통계를 제공하며 농림수산식품부는 읍,면 지역을 농촌으로 구분한다.²⁾ 선행연구에서는 통계자료의 한계 등을 고려하여 군 지역(Nam, 2011) 또는 면 지역을 농촌으로 정의하였다. 본 논문에서는 공간적 범위에서 농촌지역을 읍, 면이 있는 시, 군으로 정의한다.

농촌문제에 대응을 위한 정책이 실효성을 거두려면 농촌문제를 정확하게 진단하여야 한다. 농촌은 고령화 문제, 기반시설 낙후와 열악한 환경 등의 문제를 앓고 있으며 이에 대한 해결방안 마련을 위해 정부 부처와 지방정부가 개별적으로 정책을 마련하고 지원방안과 사업을 시행하고 있다. 정책 지원과 사업시행에 앞서 지역문제를 진단하기 위한 지표나 기준은 각기 다른 방식을 취하고 있으며, 진단지표 또한 이용목적에 따라 매우 다르다. 지표는 한 진단영역에 편중되기보다는 여러 영역을 종합하여 지역특성을 진단하고 분석할 수 있어야 하며, 이를 위해서는 인구, 경제, 환경 등의 낙후․쇠퇴 수준을 파악하여 지역의 문제점을 찾고 지역의 재생가능성을 진단할 수 있는 지표의 개발이 필요하다.

2.2 농촌활성화 정책³⁾

우리나라 농촌개발정책은 1960년 ‘시범농촌건설사업’을 시작으로 농업‧농촌 정책이 시대적 흐름에 맞추어 수정‧보완이 이루어졌으며, 농촌개발을 위해 2004년에는 ‘농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌 지역 개발촉진에 관한 특별법’과 2014년 ‘농어촌 마을 주거환경 개선 및 리모델링 촉진을 위한 특별법’이 제정‧시행되면서 법적 기반이 마련되었다. 2000년대 이전에 농촌개발은 중앙정부와 지방정부 중심의 인구유출 방지를 위한 기반시설, 교육, 문화등의 분야에 많은 지원을 하였지만 농촌의 지역적 특성에 맞지 않은 사업추진으로 지속성을 확보하지 못하였다. 2000년대 이후 국민소득증가와 여가시간 증대로 농촌의 기능은 휴식공간, 산업공간, 비농업인의 정주공간 등으로 확대되며 이에 따른 농촌 환경개선 및 지역개발 필요성이 강조되고 있다(Table 1 참고).

EU는 전체 국토면적의 91%가 농촌지역으로 우리나라와 비슷한 면적비율을 보이고 있다. EU의 농촌지역은 농업부문의 쇠퇴와 구조조정, 농촌경제의 다원화 등 문제에 직면하였고, 이에 농촌지역개발, 농촌 환경 및 경관보전 등을 위한 개별 수단들을 일관된 정책 틀 속에서 집행할 수 있도록 공동농업쟁책(CAP)를 마련하였다. 공동농업정책은 EU의 예산과 회원국 자체예산이 결합되어 시행되며, 유럽회원국들은 농촌개발정책의 일관된 정책 틀 속에서 각국의 역사적, 사회적 전통을 배경에 따라 정책 메커니즘의 차이가 있다.⁴⁾

일본은 1955년 산업화가 본격화된 이래로 동경권으로 인구가 과도하게 집중되었다. 동경권 이외 지역이 낙후‧과소화 되는 현상을 방지하고 지역사회의 기반을 강화하기 위해 법률을 제정‧시행하였다. 일본의 시기별 농촌 개발정책은 다음 Table 2와 같으며 정치, 경제, 사회, 문화의 발전정도에 따라서 변천해왔다.⁵⁾

유럽과 일본은 우리나라와 마찬가지로 농업과 관련된 지원정책에서 농촌을 위한 정책으로 초점이 변하고 있으며, 농업생산구조와 지역자원, 생활환경 등의 특성을 고려하여 지역별 다양한 개발과 사업을 진행하고 있다. 이와 같은 사례를 통해 우리나라 역시 농촌지역의 종합적 진단에 기반하여 지역적 특성을 고려한 접근이 요구된다고 할 수 있다.

2.3 선행연구 고찰

농촌지역의 진단지표 연구는 어떠한 지표가 선정되었는지에 따라 지역의 진단 결과가 달라질 수 있다는 점에서 지표의 선정이 매우 중요하다. Lee et al. (2012)는 지역쇠퇴 문제에 대응하기 위해 지역 전반의 쇠퇴실태 및 지역재생정책을 분석하여 쇠퇴지역의 재활성화 정책방안을 제시하였다. Yoon and Kim (2010)는 우리나라를 비롯한 OECD 회원국 30개국의 삶의 질 수준을 파악하고, 이를 비교하기 위한 행복지수를 산출하여 우리나라 국민들의 행복수준을 파악하고 향후 사회정책 방향 및 우선순위 설정에 시사점을 제공하였다. Kim (2009)는 창조도시에 대한 정의를 바탕으로 산업 및 문화 부문에서 도시의 창조성과 관련 있는 지표를 중심으로 우리나라 도시의 재생전략수립을 위한 도시의창조성지수를 개발하였다. Nam (2011)은 농촌 어메니티를 정의하고 농촌지역의 특성을 고려한 농촌 어메니티 진단지표를 관련 문헌고찰을 통해 선정하였다. AHP의 쌍대비교와 DB를 구축하여 부문별 어메니티진단 지수를 도출하였다. Lee (2008)는 농어촌 지역의 삶의 질을 측정하여 지역별 유형을 분류하였으며, 유형별 영향을 미치는 주요 요인과 요인별 한계효과를 분석하였다. Kim (2006)는 전국, 강원도내 지역별 주민생활만족도를 비교‧분석하여 분야별 삶의 질 개선방안을 구체화 하였다. Ga (2014)는 마을 역량에 기초한 마을유형 분류를 시도하고, 마을유형별 특성파악을 하였고, Han (2001)는 낙후지역 지정에 있어 새로운 선정기준을 제시하기 위해 낙후지역 선정지표와 선정절차를 제시하였다. Song (2010)는 도시의 특성지표로 요인분석과 판별분석을 통해 비성장형도시 유형화를 시도하였다. 비성장형도시에 대한 현황과 쇠퇴과정을 분석하고 재생방향을 제시하였다. Park (2010)는 도시쇠퇴와 관련된 통계자료를 이용하여 복합쇠퇴지수를 개발하여 시기별로 49개 지방도시의 쇠퇴유형을 분석하였다. 농촌환경 진단지표에 관한 연구는 도로, 주택, 공동시설 등 농촌 환경개선을 위한 진단지표를 설정하고 공간구조, 재료 등에 따라 재생방향을 제시하였다(Cho, 2010; Cho, 2011; Yoon et al., 2012; Park et al., 2000). 그리고 국토해양부(MOLIT, 2014)는 지역개발사업의 예비타당성조사 시에 지역균형발전을 고려하기 위해 지역낙후도지수를 개발하였으며, 시·군·구를 대상으로 평가하고 있다. 그 동안의 선행연구를 종합하면, 지역차원의 진단을 위한 거시적 수준의 지표를 활용하거나 삶의 질 또는 주민만족도 등의 사회적 가치에 주안점을 두는 연구가 이루어졌다. 또한 농촌지역을 공간적으로 분석하고 유형화하기 위한 지표나 지수개발 연구에서는 분석단위를 시․군으로 설정하여 보다 작은 공간단위인 읍․면지역에 대한 접근이 제한되었으며, 농촌지역의 공간적 특성을 진단하는 방법은 도시지역을 진단하는 방법과 혼용되어 농촌의 정체성이라는 지역적 특성을 진단하기에 어려움이 있었다. 따라서 본 연구에서는 첫째, 지역정책의 목표설정에 고려되어야 할 인구, 산업, 경제, 사회 등에 대한 종합적 접근을 시도한다. 둘째, 분석단위는 시․군지역 내부의 공간적 특성을 확인할 수 있는 읍․면단위로 설정하여 보다 미시적 진단기준을 설정한다. 셋째, 도시지역과 공간적 이질성이 존재하는 농촌지역 중심의 진단지표를 개발한다. 넷째, 농촌지역의 쇠퇴진단지표 뿐만아니라 잠재력진단을 포함하는 종합적 진단지표개발을 연구의 목적으로 한다.

3. 분석의 틀

3.1 지표영역 고찰

지표선정에 앞서 국내 논문 및 보고서를 통한 문헌조사(Table 3 참고)와 지표 성격의 유사성 등을 고려하여 지표영역을 구분하였다. 선행 문헌분석을 통해 채택빈도가 높은 지표영역은 경제(14)>인구(13)>기반(12)>복지(8)>생활편의(7)=문화(7)>환경(4)=안전(4)>건강(3)=참여도(3)>교육(2)=만족도(2)>사회(1)=연구(1)=토지이용(1) 순으로 확인되었다. 본 연구에서는 선행연구에서 채택빈도가 높은 인구, 경제, 기반, 복지, 생활편의, 문화 영역 중에서 복지, 문화영역을 생활편의 영역에 포함하였다.

3.2 진단지표 선정방법

농촌지역 진단지표는 선행연구 고찰을 통해 추출된 1차 농촌재생지표를 대상으로 자료의 구득가능성을 시․군 또는 읍․면단위로 검토하여 구득가능한 지표를 채택한다. 다음으로 농촌활성화 및 재생 등의 전문경력이 있는 연구원, 교수, 기타 전문가 39명을 대상으로 2차에 걸친 델파이분석을 실시하였다. 마지막으로 사회조사연구에서 주로 활용되는 통계프로그램인 SPSS 20을 이용하여 요인분석을 실시하였다. 요인분석의 결과, 시․군 지표 23개, 읍․면 지표 10개를 농촌진단지표로 선정하였다.

3.2.1 델파이 전문가 조사

델파이 조사는 전문가 집단의 의견과 판단을 추출하고 전문가들의 합의를 이루는데 유용한 의사결정 수단이며, 수회에 걸친 피드백으로 전문가들의 의견을 종합하여 보다 객관화 시킬 수 있는 객관적 기법이다(Go, 2006). 델파이 조사과정에서 반복되는 설문으로 반성적 사고와 의견의 합의를 도출하기 위해 익명성을 확보하여 2회에 걸친 설문을 실시하였다. 먼저, 1차 설문조사는 전문가 71명을 대상으로 설문을 실시하여 54.9% (39명)가 응답하였으며, 2차 설문조사는 1차 설문조사에 응답한 전문가를 대상으로 설문을 실시하였으며, 회수율은 79.5% (31명)를 보였다. 설문방식은 5점 리커트 척도의 폐쇄형 설문방식으로 수행하였으며, 델파이 조사에 참여한 전문가 특성은 Table 4와 같다.

3.2.2 요인분석

요인분석은 변수간의 상관관계를 기반으로 공통요인을 추출하여 변수간의 상관관계를 설명하고, 정보의 손실을 최소화하면서 변수의 차원을 축소하여 데이터의 구조나 변수의 관계를 규명하는 다변량 자료 분석기법이다. 요인분석의 목적은 변수간의 상호 복잡한 구조를 분석하는데 있으며, 차원 축소로 많은 데이터의 양을 걸러냄으로서 정보를 요약도 가능하다. 요인분석을 통하여 얻어진 요인은 군집분석이나 회귀분석에서 설명변수로 사용 가능하다.

요인분석에서 요인 적재량은 변수들의 중요도 정도를 나타내는 수치로, 요인 적재량이 낮을수록 중요도가 낮다는 것을 의미하며 일반적으로 요인적재치량이 0.4이상인 변수들을 선정한다⁶⁾. 본 논문에서는 요인적재량이 0.5이상인 변수들을 선정하였다.

4. 농촌진단지표 선정

4.1 농촌진단지표 검토

지표 선정을 위해 지역진단, 농촌생활, 주거환경, 삶의 질 등에 관한 연구보고서와 논문 22편을 조사하였다. 선행연구에서 활용한 지역진단지표는 중복되는 지표를 제외하고 총 179개로 조사되었으며, 선행연구별로 명칭 및 유사한 지표를 종합하여 지표 POOL을 구축하였다(Table 5 참고).

델파이조사에 앞서 지표를 정제하기 위해 현재 시점에서 자료구득 가능성을 검토하였다. 지표별로 통계청과, 통계연보, 행정기관을 통해 자료구득이 가능한지 여부에 따라 지표를 1차적으로 제거하였으며, 주민 참여도, 만족도와 같이 설문을 통해 자료를 구축해야하는 지표도 삭제되었다. 자료구득 가능성 검토를 통해 총 179개 지표 중에서 51개의 지표를 선정하였다. 델파이조사는 2회에 걸쳐 진행되었으며, 1차 조사에서 51개의 지표중에서 평균 3점(리커트 척도 5점 중) 이상 적합도를 획득한 지표 43개와 전문가 의견을 반영하여 추가된 지표 10개를 반영하여 총 53개 선정되었다. 선정된 지표를 대상으로 2차 조사를 시행하고, 해당 결과를 토대로 요인분석을 수행하였다.

4.2 농촌진단지표 분석

본 연구는 4개의 부문을 구성하는 지표를 추출하기 위해 요인분석을 실시하였다. 요인분석 방법 중 주성분분석이 사용되었고, 이를 위해 직교회전 방식의 하나인 베리맥스 회전법을 사용하였다. 먼저, 선행연구를 통해 선정된 지표가 요인분석 적합한지를 파악하기 위해 KMO (Kariser-Meyer-Oklin)와 Bartlett의 구형성 검정을 실시하여 KMO값이 0.6점 이상(0.601~0.657)으로 변수들의 선정이 양호한 것으로 나타났으며, Bartlett의 구형성 검정결과 유의확률이 0.05보다 작은 0.00으로 수집된 지표를 대상으로 한 요인분석이 사용 적합한 것으로 나타났다. 따라서 분석결과를 통해 지표간 공통인자가 존재한다고 결론지었다. 요인분석 결과로 얻어진 고유치 1.0 이상의 공통요인을 추출하고, 요인 간의 구분을 명확히 하기 위해 일반적으로 사용되는 베리맥스 회전(Varimax rotation)을 적용하였다. 선정된 지표는 Cronbach α값이 0.6 이상으로 나타나 해당 지표들은 농촌 쇠퇴/잠재도를 측정하는 지표로서 신뢰할 수 있는 것으로 확인되었다(Table 6, Table 7 참고).